Toda reforma tributaria compite por dos recursos escasos: el dinero de los contribuyentes y la capacidad del Estado para recaudarlo.
La propuesta de Mariana Mazzucato para fortalecer las finanzas públicas mexicanas parte de un diagnóstico que pocos discutirían: México recauda poco para las necesidades de desarrollo que enfrenta. Para cerrar esa brecha, la catedrática de Economía en el University College de Londres, sugiere ampliar la tributación sobre la riqueza mediante instrumentos como un impuesto a las herencias, mayores gravámenes al patrimonio y otras figuras progresivas. El documento donde plasma estas ideas estima que un impuesto sucesorio podría aportar entre 0.1 y 0.2% del producto interno bruto (PIB).
La intención de la economista es legítima. Sin embargo, el análisis omite una cuestión fundamental: no basta con estimar cuánto podría recaudar un impuesto; también hay que preguntarse cuánto costaría hacerlo efectivo.
En política fiscal solemos discutir la capacidad recaudatoria de los impuestos, pero con mucha menor frecuencia analizamos su costo de implementación. Una reforma tributaria debería evaluarse, al menos, con cuatro criterios: su potencial de recaudación, su costo administrativo, el costo de cumplimiento para los contribuyentes y las distorsiones económicas que genera. El documento desarrolla ampliamente el primero, pero prácticamente omite los otros tres.
El verdadero potencial recaudatorio está en otro lado
La principal restricción del Estado mexicano no es únicamente la falta de ingresos; también es la limitada capacidad institucional para administrarlos. México continúa con enormes áreas de oportunidad en el impuesto al valor agregado (IVA), en el impuesto sobre la renta (ISR) de personas físicas y, sobre todo, en el impuesto predial, cuya recaudación sigue siendo extraordinariamente baja en comparación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Una base gravable más pequeña de lo que parece
El impuesto a la herencia suele presentarse como un mecanismo para gravar a los grandes patrimonios. Sin embargo, son precisamente esos patrimonios los que cuentan con mayores posibilidades de planear su transmisión.
Las grandes fortunas rara vez esperan al fallecimiento para organizar su legado financiero. Es común que recurran a fideicomisos, sociedades familiares, protocolos patrimoniales, donaciones en vida y otras figuras jurídicas que permiten transferir activos entre generaciones de forma ordenada. No se trata necesariamente de mecanismos de evasión; muchas veces responden a necesidades legítimas de continuidad empresarial o administración patrimonial. No obstante, sí reducen la proporción de riqueza que termina pasando por una sucesión tradicional.
Desde 2003, la Secretaría de Gobernación impulsa la campaña nacional “Septiembre, Mes del Testamento”. Lo hace en coordinación con el Colegio Nacional del Notariado Mexicano y los gobiernos estatales. La permanencia de esta política pública durante más de dos décadas refleja que el propio Estado reconoce la necesidad de fortalecer la cultura del testamento y reducir los conflictos derivados de las sucesiones.
Todo ello sugiere que la base gravable de un impuesto sucesorio probablemente sería menor de lo que un ejercicio teórico supone. Además, requeriría importantes capacidades institucionales de identificación, valuación y fiscalización.
La capacidad institucional también es un recurso escaso
Un impuesto sucesorio no depende únicamente del Servicio de Administración Tributaria (SAT). También requiere catastros actualizados, registros públicos confiables, valuaciones patrimoniales, notarías eficientes y tribunales capaces de resolver procedimientos sucesorios oportunamente. Capacidades institucionales que México tiene incipientes, en forma limitada, o incluso en retroceso en el caso de los tribunales por la menor independencia de las personas juzgadoras como resultado de la reforma judicial. Cada peso invertido en fortalecer la administración de un nuevo impuesto es un peso que no puede destinarse a mejorar la fiscalización de los impuestos existentes.
Lo que falta en la propuesta
El reporte calcula cuánto podría recaudar un impuesto a la herencia, pero prácticamente no analiza cómo reaccionaría la base gravable. La evidencia internacional muestra que los contribuyentes reorganizan activos, realizan donaciones anticipadas y utilizan vehículos patrimoniales cuando cambian los incentivos tributarios sobre las herencias.
La verdadera pregunta
¿Cuál es la reforma tributaria que produce la mayor recaudación neta por cada unidad de capacidad institucional que el Estado invierte?
Una buena reforma tributaria no es la que promete recaudar más sobre el papel. Es la que logra recaudar más en la práctica, con costos razonables, alta certidumbre jurídica y un uso eficiente de las capacidades del Estado. Desde esa perspectiva, fortalecer la recaudación del IVA, del predial y del ISR de personas físicas probablemente ofrece un rendimiento mucho mayor para las finanzas públicas mexicanas que construir un impuesto sucesorio cuya base es reducida, su administración es compleja y su potencial recaudatorio sigue siendo incierto.
En materia tributaria, como en cualquier política pública, la interrogante no es únicamente cuánto se puede recaudar. La pregunta correcta es cuál es la mejor inversión posible de la capacidad del Estado.
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