Hablemos sobre aquella plataforma en la que se apoyan los pilares de la investigación científica: la base tributaria. Es pertinente hacerlo porque muchos de los vicios y problemas que tenemos como país de desarrollo intermedio provienen de un armazón fiscal anacrónico, que es inaplazable renegociar.
La centralización política de México es entendible por su historia. Después de que México dejó de ser una colonia, se hundió en toda una serie de guerras intestinas que hizo al país fácil presa de los Estados Unidos y después del Imperio Francés. Desde la Reforma, y pasando por el porfiriato, la política nacional siempre fue una de atar a las provincias al gobierno central a través del control de las finanzas. Después de la Revolución, el centralismo político mexicano no disminuyó, sólo adquirió nuevas formas.
Todo esto es relevante porque las economías modernas se basan en una jerarquía de Estados y regiones económicamente fuertes y con suficiente autonomía para acometer proyectos propios. Los estados de la unión norteamericana, por ejemplo, compiten entre sí para tener las mejores escuelas, los mejores puertos, los mejores centros de investigación. En México, por el contrario, grandes proyectos científicos están siempre supeditados a una decisión del ejecutivo federal y hasta la educación depende en gran medida del centro. No se confía en los estados, como para proporcionarles un mayor porcentaje de los impuestos recabados.
En México los principales impuestos los recauda el gobierno federal, quien le entrega a los estados "participaciones" y "aportaciones". Las participaciones se pueden utilizar libremente por los estados, las aportaciones van etiquetadas desde el centro para diversas tareas cuya ejecución ha sido transferida a los estados, por ejemplo, para la educación o la salud.
Podemos ver cuál es la diferencia comparando con otros países. En Estados Unidos los ingresos estatales y el ingreso federal provienen de los impuestos, las contribuciones a la seguridad social y otras fuentes. Al final de cuentas el gobierno federal se queda con el 53%, los estados con el 26% y las municipalidades con el 21% de los ingresos. En Alemania Federal la distribución de ingresos es aún más igualitaria entre el gobierno central y los estados. Los impuestos sobre las empresas se reparten por la mitad entre la federación y los estados. Del impuesto sobre el ingreso personal el 42.5% va a la federación y otro 42.5% a los estados. El resto, 15%, va directamente a los municipios. Del IVA el 2.2% va a los municipios y el resto se reparte por la mitad entre la federación y los estados. En España el gobierno central absorbe 68% de los impuestos y las comunidades autónomas el 32%. Como se puede ver, hay grados de centralización fiscal que varían entre los diferentes países de acuerdo con su experiencia histórica.
No hay una fórmula única para todos los países, pero creo que no es casual que, en los Estados Unidos, en Canadá y en Alemania, países que son referentes mundiales respecto a la investigación científica, los ingresos fiscales se dividan aproximadamente por la mitad entre el gobierno central y las entidades federativas.
El efecto de una descentralización relativa de cada país es dotar a los estados de iniciativa propia en cuanto a educación, investigación y para atraer inversionistas. Respecto a la educación, estados financieramente fuertes pueden administrar sus propias escuelas, pagar la nómina y mantener una buena infraestructura. No tienen que estar negociando permanentemente con el gobierno central el financiamiento de la educación. En México la nómina de los maestros (primaria y secundaria) es cubierta por el gobierno federal a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo. Eso ha llevado a innumerables conflictos a lo largo de los años, a pesar de que repetidamente se ha tratado de descentralizar la educación en México. Los intentos han fracasado sobre todo por la falta de recursos de los estados, para financiar ellos directamente la educación básica. En una situación ideal, cada entidad se ocuparía de sus maestros, de su capacitación, de equipar a sus escuelas, etc., tomando los recursos directamente de sus ingresos fiscales. Si sube o baja el número de estudiantes, pueden reaccionar de manera más eficaz. No necesitan aparecer como solicitantes en la SEP.
Lo mismo se puede decir del fomento a la investigación. En países fiscalmente descentralizados, los estados pueden decidir instalar centros de investigación o mejorar la calidad de sus universidades de manera autónoma. El retraso histórico de las universidades de provincia en México, con respecto a las universidades federales, como la UNAM o el IPN, se ha dado sobre todo por la falta de recursos en los estados. Para subsanar un tanto el problema, los estados a veces proporcionan algún terreno o edificio para que se instalen nuevas unidades de la UNAM o del IPN, que crecen como pulpos por todo el país, pero como universidades federales. No es que eso sea malo, al contrario, pero ¿no sería mejor que las universidades estatales recibieran mayores recursos, directamente de sus estados? En la actualidad rara vez un estado apoya a más de una universidad local, la que se convierte en la universidad insignia del estado, al contrario de lo que ocurre en países mas descentralizados en donde múltiples universidades estatales compiten entre sí por atraer a los mejores estudiantes e investigadores.
En cuanto a los centros de investigación ocurre algo similar. Los Centros Públicos de Investigación de CONACYT y el CINVESTAV son instituciones federales. Es cierto que sus unidades están distribuidas por todo el país, pero quizás hubiera aún más si los estados y la federación pudieran asumir conjuntamente su financiamiento. Y escribo “pudieran”, porque no es el caso actualmente. Un ejemplo sería el ya antiguo proyecto de instalar un sincrotrón en México, primero en Morelos y posteriormente en Hidalgo. A pesar de que cada uno de los dos estados se interesó en albergar el proyecto, ninguno de los dos podía asumir un 50% o 40% de los gastos de construcción y operación. Para proyectos de esa envergadura se requiere 90% o más de participación federal. Y si ésta no se da, el proyecto languidece.
Queda la opción de la investigación privada, que es aún muy reducida en México. Típicamente los estados compiten en México por atraer inversión. Algunos han sido muy exitosos, sobre todo donde se ha podido instalar manufactura de exportación. Esos estados, como Jalisco, Nuevo León y Puebla, reciben los beneficios de la inversión extranjera y las posteriores exportaciones. Pero rara vez compiten tratando de atraer centros de investigación científica. Si se pudiera estimular la investigación privada asociada a la industria de exportación, habría una fuente de investigación adicional muy beneficiosa.
Es obvio que la refundación del pacto fiscal en México es un proceso que tomaría años, pero cada vez son más las voces que lo demandan, en la medida que el crecimiento económico ha fortalecido a los estados. El capitalismo mexicano es un caso sui generis de desarrollo “espontáneo”, en el sentido de que nunca ha habido una planeación estratégica de largo plazo. El NAFTA primero, y el T-MEC después, han remolcado a la economía nacional a niveles de exportación nunca vistos. Pero la investigación ocurre en las casas matrices, desde donde se nos envían los planos para hacer las cosas. Si eso nos deja satisfechos, pues seguiremos por esa vía de desarrollo en automático.
A medida que los estados ganan preminencia económica es natural que ya demanden un nuevo pacto fiscal. Ha llegado el momento de estudiar las formas de lograrlo, para alcanzar una estructura fiscal más moderna y, además, más democrática.
La propuesta hacia el futuro es: a) Realizar una reforma fiscal progresiva que dote al Estado mexicano de mayores recursos, b) Lograr un pacto fiscal equitativo en México entre la federación y las entidades, para descentralizar al país, como han hecho economías modernas.
