En 2008, inició la implementación de una reforma medular en la procuración de justicia en México, con la intención de progresar de un sistema inquisitivo a uno acusatorio. Desde entonces, las instituciones de procuración de justicia mexicanas han realizado la ardua labor de una reingeniería de procesos que condujo a la transformación en fiscalías. En tres de los estados –Hidalgo, Tlaxcala y Baja California Sur (BCS)–, este cambio ya ha avanzado, aunque no se ha consolidado. En BCS, el congreso del estado ya aprobó la creación de la Fiscalía, pero esta no ha sido llevada a la práctica.
El institucionalismo histórico arguye que las instituciones, una vez creadas, generan incentivos que promueven el statu quo de la misma institución. Por ello, el desarrollo de una institución después de su creación tiende a seguir un camino, en buena medida, preestablecido por los incentivos que genera la institución misma. La posibilidad de reforma es difícil, lenta y gradual. Sin embargo, existen periodos breves de cambio intenso, llamados coyunturas críticas, donde una nueva ruta puede ser trazada.
En la materia que nos ocupa, el cambio de procuraduría a fiscalía es una coyuntura crítica; es una oportunidad dorada para la reforma, que es poco probable que vuelva a repetirse. Por lo mismo, es importante que la reforma que está en proceso en BCS sea una reforma verdadera y no solo una reforma en nombre. Si bien, en principio siempre es posible modificar la institución, en la práctica es poco probable.
Es importante señalar que BCS ya adoptó el modelo de tres pisos de priorización de casos y el sistema acusatorio. Por lo tanto, mucho de lo que planteaba la reforma ya ha sido logrado, aunque todavía existen algunos aspectos por fortalecer.
Una reforma vital, que aún queda pendiente, es dotar de autonomía a la Fiscalía para que no quede ligada al poder ejecutivo estatal. Es clave que con ello incluyan mecanismos para asegurar que la autonomía sea efectiva y no solo quede en la ley.
Otro cambio importante es crear una fiscalía anticorrupción que también sea autónoma –en cuestiones operativas, presupuestales–, y que el nombramiento y remoción de su titular sea multilateral. En principio, el titular de la fiscalía anticorrupción ya tendría que haber sido nombrado; pero ello aún no sucede. La mayoría de las fiscalías anticorrupción del país son muy poco efectivas y, aunque incrementar la autonomía de la fiscalía anticorrupción puede no ser suficiente por sí mismo para lograr una mejora, es un prerrequisito necesario para mejorar.
Adicionalmente, es clave robustecer las capacidades de investigación de la futura fiscalía de BCS. Una de las expectativas de la reforma de 2008 fue que los elementos de la policía (bajo el mando de las instituciones de procuración de justicia) realizaran las investigaciones. Sin embargo, no ha ocurrido. Las fuerzas de seguridad no cuentan frecuentemente con la capacidad para efectuar las investigaciones e, incluso, son ignoradas a la hora de realizar la investigación; las Fiscalías realizan las investigaciones.
Por lo tanto, es posible que BCS sea pionera en construir fuertes lazos institucionales con las fuerzas de seguridad y así garantizar la autonomía de servicios periciales con el fin de robustecer la investigación científica de los delitos.
La dificultad de reformar una institución puede ser hasta cierto punto algo deseable ya que permite que instituciones bien hechas sobrevivan a grupos e individuos que busquen destruirlas. Sin embargo, ello dificulta efectuar reformas necesarias. Por ello, el cambio de Procuraduría a Fiscalía BCS puede contribuir a las bases para una mejor institución, una que perdure en el tiempo y que logre un impacto positivo para la sociedad.
Investigador del Observatorio Nacional Ciudadano
@pablosarap
