En los últimos años —y no se diga en los últimos meses— hemos visto signos claros de un cambio institucional que está socavando nuestra democracia. Los contrapesos del Poder Ejecutivo fueron vencidos con la reforma que debilitará la independencia del Poder Judicial, y aquellas que ya avalaron el cierre de varios organismos autónomos. Estos últimos, aún sin ser perfectos, permitieron que la regulación de varios sectores obedeciera criterios técnicos y mantuviera cierta distancia de la política. Ello generaba claridad en las reglas de juego y reducía la arbitrariedad, tan inconveniente, por ejemplo, para la inversión.
En la transición democrática de los sexenios anteriores al de Andrés Manuel López Obrador, se construyeron instituciones, mecanismos y espacios que —dentro y fuera del gobierno— permitieron operar contrapesos efectivos al Poder Ejecutivo. Estas instituciones “neoliberales”, al facilitar el diseño y operación políticas, generaron certeza y promovieron el desarrollo. Menciono dos que, hasta el momento, pareciera que todavía son valoradas por la 4T: el Banco de México (Banxico) y el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC).
Sin embargo, en esa etapa hubo ámbitos que nunca se lograron arrancar del poder y se manejaron y se siguen manejando con bastante discrecionalidad. El ejercicio del gasto público es un ejemplo. Durante varias décadas se logró la disciplina fiscal o moderar el déficit, pero no se construyeron contrapesos efectivos para limitar “las amplias facultades” del Ejecutivo en el gasto, lo que ha derivado en abusos. Por este motivo, hoy seguimos observando asignaciones, muy cuestionables, a proyectos que claramente no son consistentes con objetivos afines al desarrollo social y económico, sino a una lógica de poder.
Durante el gobierno de AMLO, desde la sociedad civil observamos la extinción de programas, como el seguro popular o las estancias infantiles, que mostraron buenos resultados y protegían a quienes no cuentan con seguro social. También vimos cómo se liquidaron fideicomisos que tenían objetivos muy legítimos. Programas que, por ejemplo, financiaban la investigación científica, o que evitaban el empobrecimiento de la población al administrar un fondo de ahorro para los apoyos y reconstrucciones necesarias en localidades afectadas por desastres naturales. En México nadie dudaba que el presidente tenía la última palabra, que podía decidir prácticamente solo esas medidas; es parte de su investidura. Es decir, que el rol de la Cámara de Diputados en revisar estas decisiones iba a ser nulo, al menos en la práctica, incluso a pesar de atestiguar por otro lado el malgasto en algunos proyectos, como en la refinería o en empresas estatales. Los jueces hicieron un papel distinto, en repetidas ocasiones sí fueron un contrapeso, aumentaron los amparos para proteger a la población ante la arbitrariedad que afectó derechos fundamentales, y fueron tan incómodos que miren como les fue…
El caso de los contrapesos en Estados Unidos
Desde el primer día de su presidencia, Donald Trump ha buscado hacer cambios en el presupuesto de ese país. Emitió una orden de congelamiento de fondos federales, argumentando la necesidad de revisar su uso conforme a las prioridades de la nueva administración y justificando que el Gobierno de EU debe ser más eficiente y cuidar su gasto ante el crecimiento de su déficit público. La reacción no se hizo esperar: al día siguiente, organizaciones no gubernamentales y fiscales generales de más de 20 estados presentaron demandas por separado para frenar la medida. En respuesta, tribunales federales emitieron bloqueos temporales mientras se resuelve el fondo del asunto.
A pesar de que el 29 de enero el Poder Ejecutivo de ese país revocó el memorando a través de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés), la administración de Trump declaró que esto no significaba el levantamiento del congelamiento de fondos, sino una estrategia para evitar confusión ante la intervención judicial. El litigio continúa, con la Fiscal General de Nueva York anunciando que la batalla seguiría en los tribunales. Vaya, que queda clara la importancia del Poder Judicial.
El proceso presupuestario en Estados Unidos es un reflejo del sistema de pesos y contrapesos diseñado desde su Constitución y de leyes consistentes con ella y reforzadas desde hace 50 años, por las reformas de 1974. El Congreso y el Poder Ejecutivo desempeñan roles interdependientes en la planificación, aprobación y supervisión del presupuesto federal. Sin embargo, el Congreso de EU tiene el “poder del bolso” (power of the purse) desde la Constitución. Esto significa que ningún fondo federal puede ser gastado sin su aprobación explícita, porque tiene la autoridad exclusiva para aprobar el presupuesto federal para cada agencia y programa federal. Algo muy similar dice nuestra Constitución, pero en la práctica es diferente porque nuestras leyes no se alinean completamente a ella.
Allá son muy claros y específicos los ámbitos de acción del Ejecutivo y Legislativo; aquí falta delimitarlos mejor. Allá el Ejecutivo puede proponer el presupuesto, y definir las prioridades de gasto del gobierno según su agenda política, pero el Legislativo impone límites y condiciona su ejercicio a ciertos requisitos. Incluso, puede restringir o supeditar los fondos para ciertas políticas o agencias e incluso negarlos a programas o acciones presidenciales si considera que no son prioritarios. Una diferencia tajante con las instituciones mexicanas, es que allá el Poder Ejecutivo no puede gastar dinero sin la aprobación del Congreso, salvo en emergencias. En cambio, en México prácticamente no existe contrapeso gubernamental para que el Ejecutivo reasigne o gaste más en proyectos cuestionables. Aquí está nuestra mayor brecha.
La aspiración de una adecuada gobernanza
Las últimas administraciones estadounidenses también han vivido tensiones —menos escandalosas en la opinión pública pero también relevantes—, como Biden y el uso de fondos para asistir militarmente a Ucrania, el primer mandato de Trump y los recursos para el muro fronterizo, Obama y el uso de fondos en Guantánamo, o Bush y la reasignación de fondos tras el 11 de septiembre.
El congelamiento de fondos en EU es un episodio que expone que las tensiones presupuestarias entre poderes son comunes. Nos permite conocer y aprender cómo funciona la gobernanza del bolso en un país que sí tiene instituciones presupuestarias democráticas y que éstas también enfrentan retos que las ponen a prueba, más seguido de lo que solemos pensar.
La gobernanza fiscal debe lograr que el presupuesto público y su ejercicio estén sujetos a una vigilancia profesional y a un escrutinio imparcial. No es fácil de resolver, ni en los países desarrollados, pero para aspirar a mejorar la de México nos falta desarrollar al Congreso como institución efectiva de contrapeso.
Directora de México Evalúa
