El 14 de agosto de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto de reformas al artículo 2° constitucional en materia de pueblos y comunidades indígenas. En el artículo segundo transitorio se dispuso que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados deberían emitir la legislación necesaria para desarrollar lo establecido en la Constitución. A casi diecinueve años siguen existiendo graves omisiones. En octubre de 2010 se publicó la ley de consulta indígena de San Luis Potosí, y en septiembre de 2015 la de Durango. El 11 de mayo de 2018 el Juez Décimo Primero de Distrito en Oaxaca amparó a tres indígenas zapotecos por la omisión del congreso local de emitir la ley de consulta indígena del Estado, violando los señalados artículos 2° constitucional y segundo transitorio del decreto de reformas, y 6° del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Después de requerimientos y prórrogas, el 22 de enero del año siguiente, se aprobó la “Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca”.
Es de la mayor importancia que los órganos legislativos omisos legislen acerca de las consultas indígenas. Como el mandato constitucional tiene que cumplirse, el precedente del Juez de Distrito en Oaxaca seguramente activará litigios para alcanzar resultados semejantes. Siempre será mejor cumplir en tiempo y forma, de buena fe y con las condiciones de discusión y diseño que permitan producir buenas leyes, que hacerlo bajo la presión de los necesarios requerimientos judiciales. Por otra parte, es preciso que los diversos niveles de nuestro sistema federal legislen respecto de los bienes o servicios que les están asignados y pueden afectar a pueblos y comunidades indígenas. Ello porque la realización de las consultas indígenas han de seguir la distribución competencial del sistema federal. Si los bienes que pueden resultar afectados corresponden a la Federación, su realización corresponde a sus autoridades legislativas, ejecutivas o administrativas. Por su parte, si las obras que se pretenden llevar a cabo afectan bienes o son de la competencia de los estados, de los municipios, de la Ciudad de México o alcaldías, la consulta deberá realizarse por autoridades locales. Ejemplificando, la consulta para la construcción de un camino rural o la ampliación de un centro de población deberá ser hecha por autoridades locales; del mismo modo, la relativa a la construcción de una vía general de comunicación, una planta de producción de energía eléctrica o un gasoducto, por las federales.
La relación entre las obligaciones constitucionales y las asignaciones competenciales exige que, tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas locales omisas, legislen ya en materia de consultas. Supongo que hay quienes piensan que es mejor enfrentar el asunto como hasta ahora: con arreglos cupulares, negociaciones o ejercicios particularizados. Yo, por el contrario, creo que un asunto de tanta seriedad y potencial conflictividad tiene que resolverse mediante un ordenamiento general que establezca condiciones, previsibilidades y consecuencias. De una parte, esto es lo que los indígenas tienen garantizado constitucional y convencionalmente; por otra, es lo que los inversionistas, públicos y privados, debieran esperar antes de realizar compromisos y gastos.
Las leyes correspondientes deben garantizar que las consultas indígenas hagan respetar los derechos y preserven la cultura propia; ser de buena fe en su planteamiento y desarrollo; realizarse antes de la emisión de la medida legislativa o administrativa que pudiera afectarlos y reflejar su resultado en la decisión final. Dadas las condiciones del modelo desarrollista que el actual Gobierno abraza, habrá un incremento en las disputas sociales, en especial, por lo que compete a pueblos y comunidades indígenas. Contar con las leyes federales y locales de consulta indígena, es una condición necesaria para garantizar los derechos y modos de vida de nuestros pueblos originarios y lograr el tan necesitado desarrollo económico nacional.
Ministro en retiro. Miembro de El
Colegio Nacional. @JRCossio
