La democracia es un sistema de organización política que adopta como criterio de legitimidad el principio de soberanía popular y tiene como regla de oro la toma de decisiones por mayoría. Un elemento central de la democracia representativa es la celebración de elecciones periódicas donde los ciudadanos eligen a sus representantes por un plazo determinado. El voto y los procesos electorales reglados con condiciones de equidad, libertad y debate público abierto permiten a los ciudadanos elegir a sus representantes, someterlos al escrutinio público y, en su momento, premiarlos o castigarlos en las urnas.
La mayoría de las constituciones han incluido mecanismos de democracia directa como un complemento a los canales tradicionales de representación. Su inclusión ha sido progresiva y está estrechamente vinculada con la universalización del derecho al voto y, en algunas latitudes, con el desgaste de las instituciones. Por ello, los mecanismos de democracia directa han sido vistos como alternativa para corregir las desviaciones de la democracia representativa.
Después de la segunda mitad del siglo XX, la mayoría de los países europeos incorporaron a sus textos constitucionales los mecanismos de consulta popular. En América Latina, la transición y consolidación a la democracia significó un avance extraordinario en materia de derechos políticos. A partir de la década de los ochenta del siglo pasado, todos los países de la región emprendieron una ola reformista para incluir mecanismos de democracia directa en sus distintas modalidades. Consultar a la sociedad cuando existen temas complejos no es nuevo. Suiza y Uruguay, las naciones más familiarizadas con estas prácticas, convocan a sus ciudadanos a participar de manera regular. Los suizos opinan hasta en 70 consultas por año.
La lógica de los mecanismos de democracia directa impone a los ciudadanos el carácter de jugadores de veto o, cuando menos, los convierte en actores centrales del proceso político. A diferencia de las elecciones donde lo importante es tomar la decisión sobre quién ocupará un cargo de representación, el objetivo de estos mecanismos es que la ciudadanía exprese su opinión sobre un asunto específico de interés general. Por ello, los instrumentos de democracia directa no sustituyen a las elecciones, son más bien un complemento.
La consulta popular puede iniciarse mediante la recolección de apoyos por parte de los ciudadanos (activación desde abajo) o por mecanismos constitucionales que habilitan a los poderes del Estado (activación desde arriba). Las consultas activadas desde arriba han sido un recurso utilizado por los gobiernos para encauzar protestas populares, refrendar sus iniciativas o dirimir conflictos entre poderes.
Las consultas populares pueden tener el carácter de obligatorias o facultativas. Cuando son obligatorias se accionan de manera automática en los casos predeterminados por la Constitución o las leyes y sus resultados son vinculantes si se cumplen los umbrales de votación y participación requeridos. Cuando las consultas populares son facultativas los poderes públicos consultan la opinión de los ciudadanos sobre un asunto en particular y esa opinión puede ser jurídicamente vinculante o no. El diseño, regulación y gestión de las consultas populares determinan su legitimidad y eventual éxito o fracaso.
En Argentina, la primera vez que se realizó un referéndum convocado por autoridades nacionales fue en 1984 para consultar a la ciudadanía sobre la firma del Tratado de Paz y Amistad con Chile, documento que terminaba con el desacuerdo entre ambas naciones sobre la traza del Canal de Beagle. En aquel momento no existía la figura de consulta popular, sin embargo, el Tribunal Supremo permitió al presidente Alfonsín celebrar la consulta, un hecho que determinó de manera definitiva su inclusión en el texto constitucional. En 1988, Chile consultó sobre la prolongación del mandato presidencial de Pinochet; en 1993, Brasil preguntó a sus ciudadanos sobre la forma que debía adoptar el Estado, entre una república presidencial o parlamentaria; en 1996, Uruguay consultó la posibilidad de implementar la segunda vuelta presidencial; en 2004 Bolivia realizó un plebiscito sobre su política energética; en 2005, Perú consultó su delimitación administrativa; en 2007, Costa Rica sometió a consulta el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Centroamérica; y, en 2009, Uruguay preguntó sobre el derecho al sufragio de sus connacionales desde el extranjero.
Los ejercicios de consulta en América Latina fueron trascendentes para el interés público, contaron con una alta participación ciudadana y tuvieron consecuencias políticas y jurídicas claras para sus autoridades. La lección latinoamericana es importante para México. No basta con tener leyes y modelos de participación si estos no están bien diseñados o no se convocan con regularidad. El reto está en su implementación y en que se obtengan los efectos deseados, tales como: el desarrollo de una cultura cívica responsable y el ejercicio de rendición de cuentas. Una consulta ambigua o poco precisa podría tener consecuencias no previstas o nula incidencia social.
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