En este ensayo pretendo examinar 2 experiencias: ¡La industrialización acelerada 1940-1962, muy exitosa, y sus lecciones, y contrastarla con las nuevas oportunidades y sus retos no resueltos, a partir de 2024 del “Near-shoring”, la relocalización de empresas y su impacto en la inversión y el crecimiento!
La “industrialización acelerada” es una idea más precisa y más neutral, acuñada por otro gran historiador económico: Enrique Cárdenas, frente al más conocido concepto de la “industrialización por sustitución de importaciones con un papel activo del Estado”, que se consideró jugó un papel fundamental en el desarrollo de América Latina, pero en torno al cual los neoliberales han tejido “una leyenda negra”. La “SI”, fue la moda intelectual de entonces, como ahora, el “Near-shoring”, que también admite matices y no está exenta de mitos.
El punto de inflexión y de partida para “la industrialización acelerada” es en 1940 el comienzo del gobierno de Ávila Camacho y de la Segunda Guerra Mundial. Enrique Cárdenas argumenta que en México “la industrialización” no fue impulsada como en el resto América Latina por una sustitución “forzada” de las importaciones y un aislamiento económico determinada por la Guerra. Dice: “Estados Unidos y México, siendo economías colindantes, no enfrentaron serias restricciones al comercio bilateral, salvo las impuestas por las autoridades militares”. Otro elemento que se olvida en apoyo de esta tesis, es que en 1943 se firma un primer Acuerdo de Libre Comercio con Estados Unidos, Así, las exportaciones de manufacturas aumentaron de un 7% del total en 1939 a 38% en 1945, 9 veces. La expansión industrial fue dada por el dinamismo del sector externo. Sí hubo sustitución de importaciones en algunos sectores, por lo cual diríamos fue un modelo híbrido.
Terminada la guerra en 1945, hay cambios paulatinos en el modelo. Vale la pena también subrayar que para el nuevo Presidente Miguel Alemán, “la industrialización” es una de las prioridades principales de su gobierno. A partir de 1946 cambia el entorno externo. Con el fin de la guerra cae la demanda y disminuyen las exportaciones hacia Estados Unidos; además, el tipo de cambio está sobrevaluado y aumentan las importaciones rezagadas, y, como resultado, se deteriora la balanza de pagos. Así, tanto por razones de balanza de pagos, como por los propósitos de la política industrial, que quiere favorecer a la industria local por una deliberada política de sustitución de importaciones, se modifica la política industrial en un sentido proteccionista. Ya en 1943 y 1944 se había intentado introducir listas de productos protegidos por aranceles, pero no se aplicaron, por las objeciones del gobierno americano, por ser violatorias del Acuerdo de Libre Comercio. ¡Nada nuevo bajo el sol!
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Ya, desde 1941, va conformándose un marco legal para la política industrial con “la ley de industrias de transformación”; en 1945 se establece la importante “ley de industrias nuevas y necesarias”. Van cambiando los instrumentos, la llamada regla XIV casi establece la eliminación de impuestos para la importación de bienes de capital. El Acuerdo de Libre Comercio expira en 1950.
Así se da una clara tendencia, más que a introducir aranceles, a sujetar la importación de productos a cuotas y permisos de importación, que con el tiempo se aplicarían casi al 100% de la lista de productos. ¡La idea es autorizar solo importaciones de lo que no se produce en México! El gobierno mexicano, y otros, no suscribieron la Carta de la Habana, primer intento de crear un Organismo Mundial de Comercio, porque como argumenta Beteta, el Secretario de Hacienda, “quiere mantener la libertad de proteger nuestra industria, a través de aranceles y restricciones cuantitativas”.
Otro elemento importantísimo de la política industrial que se va conformando, es una nueva política de financiamiento que la sustenta. Nacional Financiera se transforma en 1941 en un verdadero Banco de Desarrollo al servicio de la política industrial. Crea y promueve empresas públicas, privadas o mixtas en sectores estratégicos, como acero, cobre, celulosa, fertilizantes. El Banco de México es un Banco “heterodoxo”, comprometido no solo con la estabilidad, sino con el crecimiento. Por reformas bancarias se crean las “financieras privadas”, el elemento más dinámico del sistema financiero. A través del encaje legal, el instrumento más importante de política monetaria, parte de su dinámica captación, se orienta a compra de valores gubernamentales y crecientemente a apoyar sectores económicos prioritarios. Así esta forma de ahorro interno, cubre las insuficiencias de la recaudación tributaria.
Sin duda, el crecimiento industrial, que alcanza tasas en este periodo de 7-8% anual o más, sería el motor del crecimiento de la economía en general que crecía al 6% anual. Éste se sustentaría crecientemente a partir de los años 50’s, en “un modelo proteccionista de sustitución de importaciones”, a través de permisos previos a las importaciones, solo cuando no hubiera producción local y de casi libre importación de bienes de capital y bienes intermedios. El otro pilar sería el apoyo financiero de la banca de desarrollo y la política de asignación selectiva de crédito de las financieras. Este “modelo” acompañaría la industrialización acelerada hasta 1962, de hecho hasta 1970. Lo que cambiaría durante la gestión del Secretario de Hacienda Ortiz Mena en los 60’s, fue el énfasis que se dio a preservar el crecimiento acelerado, pero ahora con “estabilidad”. El desarrollismo se transforma en “desarrollo estabilizador”. Esa década es quizá el periodo más exitoso de nuestro desarrollo económico con crecimiento de 6% anual e inflación de 3%. ¡Sí pudimos lograrlo!
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Sin embargo, ya se estaban gestando señales de agotamiento del modelo. La sustitución de importaciones se dificultó crecientemente al pasar de bienes de consumo a bienes intermedios y de capital, por limitaciones del mercado interno y una economía cerrada.
Algunos culpan el agotamiento del patrón de crecimiento acelerado, que se da a partir de los 70’s, a las limitaciones y las distorsiones de eficiencia creadas por el modelo de sustitución de importaciones. Efectivamente, sí debimos transitar, como lo hicieron los asiáticos, a un modelo de mayor apertura comercial y mayor promoción de exportaciones para eliminar los limitantes impuestos por la balanza de pagos. Se hizo parcialmente. Se creó el Instituto de Comercio Exterior y se otorgaron algunos incentivos fiscales. Pero, lo que descarriló el modelo fue, a partir de Echeverría un gasto público excesivo que generó mayor inflación, sobrevaluación del tipo de cambio, desequilibrio externo, con niveles insostenibles de importaciones, fuertes incrementos de la deuda externa y, finalmente, se desembocó en la crisis de la devaluación de 1976. Después de un respiro por la bonanza petrolera, en el gobierno de López Portillo estalla la crisis de deuda de 1982, con una repetición más grave de los mismos factores y una causalidad similar. Con el Presidente de la Madrid, después de un periodo de ajuste fiscal draconiano, se inician las reformas estructurales, incluyendo la apertura de la economía y el ingreso al GATT. Ya bajo el gobierno de Salinas, se inició la fase del “modelo de crecimiento, sustentado en las exportaciones” y el TLCAN como eje. Ésa sería la estrategia que se preserva hasta nuestros días, reencarnado en el T-MEC. Según la lapidaria frase de Moreno Brid y Ross se da un crecimiento liderado por las exportaciones, pero sin crecimiento (“Export led growth with no growth”). Hubo, en efecto, un gran crecimiento en las exportaciones, pero continuamos con crecimiento mediocre de 2%, lo que yo llamo “estancamiento estabilizador”. ¡Hay, sin duda, lecciones de la historia!
Las nuevas oportunidades con el "Near-shoring". La relocalización de empresas
Así nos encontramos en el año 2023. La estrategia(?) económica (o falta de ella) del gobierno de López Obrador no tiene nada que ver con la estrategia desarrollista de crecimiento e “industrialización acelerada”. Su política macroeconómica aplica claramente el modelo neoliberal que tanto critica: finanzas públicas muy ortodoxas, cercanas al equilibrio, con poco endeudamiento; muy baja inversión pública; absoluto respeto al Banco de México, que ha seguido a la Reserva Federal en sus políticas de restricción monetaria y alza de tasas de interés para combatir la inflación, resultando en un “peso muy fuerte” que se aprecia. Pero, el crecimiento, a lo largo del sexenio, afectado por el Covid, pero también por sus propias políticas equivocadas, es hasta ahora casi nulo, el crecimiento anual más bajo de las últimas 5 administraciones, a pesar de favorable crecimiento de 2022. Paradójicamente éste fue resultado de un auge excepcional de las exportaciones y las remesas. En materia comercial, hay que reconocerlo, López Obrador impulsó el T-MEC contra la oposición inicial de Trump y somos el primer socio comercial de Estados Unidos.
Vamos a presentar algunas consideraciones puntuales sobre lo que puede representar este nuevo fenómeno del “Near-shoring”, ¡la relocalización de empresas!
1º ¿Cómo se origina el “Near-shoring”? Se pondera como nueva solución mágica, una panacea para resolver todos nuestros problemas y estimular el crecimiento y la inversión. ¡Cuidado con las modas de los economistas! Recuérdese la moda del “libre comercio”. Ha levantado grandes expectativas, un posible impacto adicional sobre nuestro crecimiento de entre 1 y 2% anual e incremento de exportaciones de $30 mil a $60 mil millones de dólares anuales. Pero sin las políticas adecuadas, inversiones complementarias, exportaciones sin encadenamientos sobre la producción local, puede ser una “venta de espejitos”.
Surge, por los espacios que generan los conflictos geopolíticos entre China y Estados Unidos, y la guerra de Ucrania; la ruptura o interrupción de cadenas productivas. El proceso es un hecho incontrovertido. Se está ya dando de manera inercial por acciones de las propias empresas. Pero, como en el otro periodo, aprovechar todas las ventajas y el gran potencial, sí requiere una acción proactiva del Estado por políticas que la impulsen y eliminen los obstáculos.
2º Hay un segundo factor: el presidente estadounidense Joe Biden está intentando “recrear la economía americana”, a través de un nuevo paradigma, un “Nuevo Trato Verde Rooseveltiano”. Lo está instrumentando a través de sus grandes iniciativas legislativas. Sobre todo el mayor impulso histórico a la inversión en energías verdes, renovables, limpias, la movilidad eléctrica pública y privada, los paneles solares; la inversión masiva en semiconductores, apoyo a la ciencia y la educación; un gran programa de infraestructura y resucita la política industrial con estímulo a compras locales, “buy América”. Aparentemente también “compre Norteamérica”. ¡Hay, sin duda, elementos proteccionistas que han objetado los europeos!
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3º Lo anterior se complementa con el nuevo objetivo de la profundización de la integración de América del Norte, que surgió en la reciente Cumbre de Norteamérica, a través del fortalecimiento de las cadenas productivas regionales, estableciendo normas de mayor contenido local y así, crear la región más competitiva; es decir, “friendly shoring”. ¡Ello es casi un “traje a la medida” para México! Se identifica que tenemos todas las mayores ventajas, posición geográfica, Tratado de Libre Comercio con el mercado más grande del mundo, técnicos preparados, salarios bajos.
4º Cambios en la globalización. La globalización también está cambiando de naturaleza, hacia una mayor “regionalización” por bloques. Está cambiando el rol de los factores de la producción, capital y trabajo. ¡Más restricciones al primero y mayor participación del segundo, por el trabajo a distancia y la tecnología sin barreras!
5º Lograr esta panacea, sin embargo, implica remover obstáculos evidentes que se han identificado: a) Falta de Estado de derecho y certidumbre en reglas, violación de tratados, los conflictos con Estados Unidos y Canadá. b) Infraestructura saturada en la frontera y hacia las fronteras en puertos, caminos, puentes, ferrocarriles, parques industriales. c) Violencia e inseguridad. d) Problemas en nuestra política energética, con serias insuficiencias en electricidad, gas, agua; falta de apoyo a energías limpias, que ahora se exigen a las empresas. e) Limitaciones de mano de obra calificada.
6º Aprovechar la oportunidad del “Near-shoring” (como lo ha subrayado INADI), requiere, como gran visión:
- El papel activo promotor del Estado, como fue en la etapa de la “aceleración de la industrialización”.
- Una visión del desarrollo que privilegie el crecimiento acelerado incluyente y sustentable, como fue la “estrategia desarrollista”, no tanto la estabilidad de precios y el equilibrio fiscal del liberalismo.
7º Esta relocalización requiere una política industrial integral, que debe incluir la tecnológica, con el objetivo de integrarnos a la Cuarta Revolución Industrial, la “4.0” y la Transformación Digital, incluyendo la 5G. Ello requerirá inversiones costosas en infraestructura de características especiales: banda ancha, satélites, antenas, redes. Demanda una reforma hacia la educación de calidad, con énfasis en las ciencias a todos los niveles y una intensa capacitación laboral. La India, creó con éxito 100 institutos tecnológicos, no las universidades “Patito” Juárez. La empresa privada necesita estímulos a la investigación y el desarrollo “R y D” (que está en un muy bajo nivel, 0.5% del PIB).
8º La nueva política industrial de México. Ya se logró que la Secretaría de Economía planteara “el camino hacia una política industrial”. Se tiene que aterrizar, dotar de instrumentos e instituciones eficaces y financiamiento. Pero es un inicio, por el que IDIC y CONCAMIN lucharon mucho. Debe actuar en la vertiente horizontal, creando condiciones generales como certidumbre y confianza, buena regulación, capacitación laboral y crédito. En la vertiente vertical, determinar y apoyar los sectores estratégicos, ¡las empresas ganadoras! Fortalecer cadenas productivas hacia “adentro”, no sólo hacia “afuera”. Requiere mayor valor agregado local y tecnológico. Eficaz apoyo a las PYMEs y su integración a dichas cadenas, no solo retórica como hasta ahora.
De relevancia para las comparaciones históricas de esta plática, López Obrador ha traducido el “Near-shoring” equivocadamente como “sustitución de importaciones”, siendo criticado por revivir un concepto ahora obsoleto de la CEPAL de los 50’s. Además, ha creado un Comité hasta ahora “fantasma” de Sustitución de Importaciones. Una medida que se ha recomendado de inicio es reducir las importaciones con Asia, léase China, en 25%, complaciendo sin duda a Estados Unidos. ¡Innecesaria agresión, “un tiro en el pie” -China es nuestro segundo socio comercial-, recurriendo al criticado sistema de cuotas discriminatorias, que puede provocar guerras comerciales y que es una política equivocada!
9º Requiere una fuerte inversión en infraestructura pública (y también privada y mixta –las APP-), que está a sus niveles históricos más bajos y debe duplicarse, pero bien evaluada, no los 3 “elefantes blancos” aberrantes. Se debe eliminar los “cuellos de botella” en las comunicaciones de todo tipo mencionadas, las redes norte-sur, este-oeste, las fronteras, los puertos, los parques industriales. Sería necesario aumentar la inversión total hasta 25% del PIB o más.
10º Para todo ello es necesaria una nueva política de financiamiento. Sin su sustento, la política industrial son solo buenas intenciones. Rescatar la ahora banca del “subdesarrollo”, fortalecer a NAFIN y BANCOMEXT independientes uno de otro, con recursos suficientes para financiar programas, como se hizo en la otra etapa. Toda la banca de desarrollo otorga 4% del PIB; NAFIN sola, daba en la “etapa dorada”, 7%; BNDES de Brasil da 25%.
Se debe vincular mediante políticas explícitas, la banca comercial al apoyo de la industrialización y la relocalización de empresas. Tiene “groseras” utilidades, derivado del crédito al consumo, con márgenes leoninos… pero debe ahora contribuir a los objetivos del desarrollo nacional.
11º Se requiere una nueva política energética y ambiental. Impulsar inversión en energía y electricidad limpia, no contaminante, apoyar la electrificación del transporte público y privado. Reformar PEMEX y CFE, actuales toneles sin fondo de recursos fiscales. Reabrir la participación privada, bien regulada en el sector. Cumplir los objetivos globales ambientales, como disminuir emisiones de carbono y otros.
12º Se requerirá una política de desarrollo regional que corrija la profundización de la desigualdad entre regiones, entre el norte y el sur, que el “Near-shoring”, dejado a las fuerzas de mercado, agravará. ¡Sí debemos apoyar al corredor Transístmico y, en general, vincular el sureste mexicano a los puertos de la costa Este de Estados Unidos!
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Probablemente no hay mucho que se pueda hacer en lo que resta del sexenio, al menos no cometer mayores errores y crear mayores obstáculos. Hay 2 ejemplos:
- La “pseudo nacionalización” de la electricidad es un reverendo engaño y otra política errada. La compra de 13 empresas de Iberdrola son empresas viejas, probablemente obsoletas; no crean capacidad adicional necesaria, solo compran capital existente. No hay que engañarse, los $6,000 millones de dólares, aunque estén fuera de balance, representan deuda pública mexicana en una operación muy poco transparente. Es una gran desviación inútil de recursos, que debían de usarse en nuevas inversiones en energías limpias.
- Subsisten los conflictos por presunta violación del T-MEC en energía y granos con Estados Unidos, y ahora de manera muy seria con Canadá en la minería. Eso es “unfriendly shoring” (“cercanía poco amistosa”). Habría que, por el contrario, establecer un nuevo marco de cooperación comercial, tecnológica, de infraestructura, de mano de obra (que les urge a los socios) con Estados Unidos y Canadá, para crear una nueva etapa T-MEC, creando una “política industrial regional” para Norteamérica, utilizando al sub-aprovechado NADBANK (Banco de Desarrollo de América del Norte), como instrumento. ¡Quizá proponiendo una adaptación de los mecanismos tan eficaces de “compensación regional” de la Unión Europea, que ayudarán inclusive a moderar la migración!
Como conclusión, el “Near-shoring” puede operar en forma limitada, por factores inerciales de las empresas, pero no se aprovechará su gran potencial, que algunos consideran puede significar un crecimiento anual adicional de 2%, si no se sustenta en un Estado promotor, actuando en coordinación con la empresa privada, impulsando una nueva política industrial y tecnológica digital, apoyada por financiamiento, con mayor inversión en infraestructura y capacitación laboral, cooperación y no confrontación regional, y sobre todo, un Estado de derecho que dé certidumbre e inspire confianza. ¡Todo lo que ahora nos falta! No hacerlo, es desaprovechar una gran oportunidad histórica.
Se necesita impulsar una nueva cruzada intelectual que permeé la “nueva” activa sociedad civil y, a través de ella, a los candidatos y programas de gobierno, para lograr un nuevo comienzo “consensado nacionalmente” en 2025, con un punto de inflexión, similar al que se dio en 1940, para un desarrollo industrial con crecimiento acelerado. “¡Soñar no cuesta!”
*In Memoriam de nuestro amigo Mauricio de María y Campos, que participó en la cruzada a favor de una Política Industrial para México.
El presente artículo se presentó en un foro organizado por la INADI (Instituto para el Desarrollo Industrial y la Transformación Digital, A.C.)
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