Escuché hace unos días un anuncio en radio que remarca la necesidad e intención de una reforma para que las recomendaciones de la CNDH sean de cumplimiento obligatorio. Es decir, que dejen de ser recomendaciones. ¿Por qué en más de dos siglos no se ha modificado la característica fundamental del actuar del ombudsman? ¿Será por una negligencia que supera los 200 años? Un cambio tan radical en la naturaleza de la CNDH merece una cuidadosa reflexión.
Los orígenes del ombudsman se remontan a Suecia, que incorporó esta figura en la ley constitucional de 1809, con el objeto de fiscalizar la actuación de funcionarios administrativos del Reino. Con el paso del tiempo, la figura se ha ido adoptando en varios países con funciones muy similares.
En el caso de México, la figura no jurisdiccional de protección de los derechos humanos tiene su primer antecedente en la Procuraduría de Pobres creada en San Luis Potosí por Ponciano Arriaga en 1847. Le siguieron la Procuraduría Federal del Consumidor en 1976, la Defensoría de los Derechos Universitarios de la UNAM (1985), diversas procuradurías a nivel estatal, a fines de los años ochenta, la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación (1989), hasta que finalmente se configuró a nivel constitucional (1992) nuestra actual CNDH dotada de autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios; atributos que fueron consolidados y fortalecidos con la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011.
Desde su fundación, el diseño institucional de la CNDH contempló que las recomendaciones —columna vertebral del sistema garante de los derechos humanos en nuestro país— no fueran vinculantes, dado que en México la defensa y protección de los derechos humanos no es exclusiva de la figura del ombudsman, sino que esta tutela se complementa con el sistema jurisdiccional. Ambos recursos operan en un mismo sistema bajo lógicas distintas y tienen propósitos complementarios. Por eso existen ambos.
El “principio de complementariedad” permite una mejor defensa de los derechos humanos, puesto que lo que un medio de defensa por su naturaleza no puede lograr, lo logra el otro. La lógica del sistema ombudsman es poner el acento en la investigación para evidenciar la existencia violaciones a los derechos humanos y que con ello las autoridades las reconozcan y así, mediante la colaboración, pueda conseguirse la reparación. El ombudsman actúa en defensa de una o varias posibles víctimas de violaciones a derechos para obtener, en su caso, la reparación correspondiente. Es un método muy distinto al jurisdiccional, en el que el juzgador no defiende a alguna de las partes en conflicto, sino que actúa como árbitro.
El mecanismo que sigue nuestra CNDH, a diferencia de lo que hacen jueces y tribunales, tiene por objeto primordial la investigación de actos y omisiones presuntamente violatorios de derechos humanos con la finalidad de que la autoridad reconozca la violación evidenciada por la propia Comisión, mediante un esquema de colaboración entre el organismo protector y la autoridad de que se trate, a efecto de conseguir su reparación efectiva.
Si se otorgara carácter imperativo a las recomendaciones, la figura del Defensor del Pueblo se desnaturalizaría para transformarse en un tribunal más, lo que implicaría que tendría que seguir todas las formalidades de procedimiento correspondientes, con el altísimo costo de perder la agilidad con que se resuelven los procesos que investiga.
La fuerza de un ombudsman no radica, pues, en el carácter coercitivo de sus determinaciones, sino en su credibilidad frente a la ciudadanía, derivada de su independencia del poder público, su legitimidad, su imparcialidad, su transparencia y su autoridad moral.
Decano de la Facultad de Derecho. Universidad Panamericana.
