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Por Pablo Arrocha, Fernando de la Mora y Juan Ramón de la Fuente
Ante problemas complejos y multidimensionales, particularmente aquellos que trascienden las fronteras nacionales, los gobiernos tienden a voltear hacia el multilateralismo en la búsqueda de soluciones. Con todos sus claroscuros, la ONU —principal foro mundial del multilateralismo— ha alcanzado metas ambiciosas y propuestas de política pública en muchos temas. Sus resoluciones, acuerdos y marcos cooperativos cubren desde el desarme nuclear hasta el cambio climático. No obstante, el tema de la migración internacional, históricamente, ha enfrentado una serie de obstáculos cuando se aborda en los foros multilaterales. Lo acabamos de constatar una vez más hace algunos días, en la Asamblea General. Aún hubo algunos países que se opusieron a que el tema fuera revisado periódicamente para analizar los alcances y las limitaciones del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (PMM) aprobado el año pasado. Si bien es cierto que fueron ampliamente superados, tanto en votos como en argumentos, también lo es que la impresión que dejan algunos de ellos es que no cederán. Al menos no mientras subsistan el sentimiento xenófobo y los rendimientos electorales que la manipulación del tema ha mostrado.
El tema que muchos quieren eludir. Aparte de quienes solicitan refugio, asunto que cuenta con una sólida infraestructura anclada en la Convención de l951 y en la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), quienes no caen en este supuesto no reciben la atención que merecen. A nivel mundial, hay aproximadamente 258 millones de personas migrantes. Sin embargo, la Convención de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares de 1990 entró en vigor hasta 2003 y tiene escasas 54 ratificaciones. México la firmó en 1991. Ninguna de ellas corresponde a países de mayor destino. Finalmente, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) no formaba parte del sistema ONU sino hasta 2016. Era una agencia de gestión que actuaba con base en proyectos. Sus recursos siguen siendo limitados y algunas de sus actividades son controvertidas.
Las resistencias al tema migratorio en el ámbito de Naciones Unidas se deben, en buena medida, a la naturaleza conflictiva y politizada de los movimientos migratorios en todas partes del mundo. No fue sino hasta 2015, como resultado de las tragedias en el Mar Mediterráneo y las que acompañaron al éxodo de flujos de migrantes y refugiados del Medio Oriente y el Norte de África, que se generaron las condiciones que obligaron a revisar el tema de la migración en la ONU. Es de lamentar que fuera necesaria una crisis de tales dimensiones para que se abriera la puerta al diálogo en la materia. Pero así fue.
El primer resultado se concretó al año siguiente, en 2016, con la Declaración de Nueva York sobre Refugiados y Migrantes. Este texto detonó dos procesos de negociación que culminaron en sendos “pactos mundiales”: el primero sobre refugiados y el segundo para una migración segura, ordenada y regular. Este último fue adoptado por una Conferencia Intergubernamental en Marrakech, en diciembre de 2018, y representa el primer acuerdo negociado bajo los auspicios de la ONU, cuyo propósito es atender el tema migratorio en todas sus dimensiones.
¿Por qué un Pacto? La Convención de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares tardó muchos años en negociarse y, es evidente, que no resulta de interés para la mayoría de países más desarrollados. La realidad geopolítica contemporánea se caracteriza por la cautela y la reticencia a aprobar instrumentos jurídicamente vinculantes. Esto obliga a buscar otras soluciones, cuando se está frente a problemas apremiantes que requieren la generación de alternativas. Tal es el caso de la migración irregular. Además, está claro que conformarse con declaraciones políticas que se negocian en los foros multilaterales tiene una utilidad limitada. Se trata de que tengan consecuencias en la vida real. Finalmente, la diversidad de marcos jurídicos nacionales y el ascenso de gobiernos que le apuestan a los nacionalismos excluyentes y a las supremacías raciales hace impensable, por lo pronto, la pretensión de acordar un tratado o convención internacional en la materia.
Ante tal escenario, algunos gobiernos optaron por una tercera vía más pragmática: un documento claro que pudiera tener un impacto en el terreno y que, aun cuando no fuera jurídicamente vinculante, pudiera ser un marco de referencia para los intereses legítimos de los Estados, de los propios migrantes y de las comunidades, tanto de origen, como de tránsito y de destino. Un objetivo de esta naturaleza trasciende a los gobiernos, pues requiere de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, del sector privado, los sindicatos, de organismos internacionales y de las diásporas, entre otras partes interesadas. Así surgió el PMM, un marco cooperativo con 23 objetivos que no impone nada a nadie, pero que sienta las bases para que la migración deje de ser un problema insoluble y se convierta en un fenómeno que pueda gestionarse. Es decir, el Pacto es más que una declaración de la ONU, pero menos que una convención o tratado, pues no establece derechos u obligaciones. La idea de gestión es, en sí misma, conciliadora y, sobre todo, más realista.
¿Qué aporta el multilateralismo al problema migratorio en México? Los datos duros muestran que México es país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes. Más claro y más complejo, imposible. Hay 12 millones de mexicanos viviendo fuera de nuestras fronteras, la enorme mayoría en Estados Unidos. Por lo menos 400 mil personas transitan por el país cada año, según aproximaciones de la OIM. Hay ya más de un millón de extranjeros viviendo permanentemente en México y su tasa de crecimiento se ha incrementado en los últimos años. Simultáneamente, hay más mexicanos regresando (ya sea de manera voluntaria o forzada) de los Estados Unidos a México que aquellos que emigran hacia allá. Sin embargo, en muchos sectores, en el colectivo imaginario, en la opinión pública, se sigue percibiendo al país, ante todo, como emisor de migrantes, aunque ya no lo es. Suele ocurrir: las realidades cambian antes que las percepciones colectivas.
Conviene señalar que los espacios multilaterales proveen un espacio de acercamiento y de entendimiento con base en datos y evidencias, no en perjuicios y dogmas. Gracias a ello se ha podido reconocer, por ejemplo, que las añejas clasificaciones de origen, tránsito y destino son, en buena medida, divisiones artificiales. En mayor o menor grado, la mayoría de los países enfrentan el ciclo migratorio de manera integral, es decir, tienen que lidiar simultáneamente con flujos de inmigrantes y emigrantes. Tal reconocimiento no es asunto menor. La perspectiva multilateral del problema nos permite concebirlo de una manera distinta que, para empezar, nos obliga a ser congruentes en el trato que exigimos para nuestros emigrantes en el exterior y nuestro comportamiento con los inmigrantes en nuestro territorio. Una asignatura pendiente de México desde hace décadas.
Es difícil imaginar un mejor lugar para el análisis riguroso y la búsqueda de alternativas para una gestión efectiva de la migración irregular que el que ofrece el multilateralismo, el que potencialmente propician los diversos espacios de las Naciones Unidas. Por otro lado, preocupa constatar una y otra vez que, tanto en los discursos políticos como en muchos espacios de “opinión”, se refieren al tema como una amenaza a la seguridad nacional e incluso hasta como una violación a la soberanía. Esto último se ha vuelto viral en las redes sociales. Cuidado. Es el germen de la polarización y del discurso del odio. En realidad, la migración irregular es resultado de una debilidad institucional. La condición migratoria irregular constituye una forma de vulnerabilidad, no de amenaza. Para empezar, la persona que quiere emigrar y decide hacerlo de manera irregular, se expone a ser víctima de traficantes y tratantes, los cuales sí son delincuentes y se entremezclan con migrantes y refugiados. Estos últimos, además, rara vez tienen acceso a la protección de sus derechos humanos que los Estados están obligados a otorgar a todas las personas, sin excepción.
Pero reconocer las vulnerabilidades inherentes a la irregularidad migratoria no es sinónimo de promover un mal llamado derecho a migrar o, peor aún, la desaparición de fronteras. La clave del problema radica, desde la perspectiva multilateral, en atender efectivamente las causas que originan los movimientos migratorios irregulares, mediante programas, acciones y herramientas sustentadas en apego al derecho internacional, a las soberanías nacionales y a las mejores prácticas desarrolladas en diferentes contextos.
En el caso de nuestro país, la ONU, a través de la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), junto con la Cancillería, ha impulsado el Plan para el Desarrollo Integral (PDI) de tres países centroamericanos (El Salvador, Honduras y Guatemala) y el sur de México. El proyecto ha dejado debidamente documentado que el flujo migratorio proveniente de Centroamérica obedece, ante todo, a la falta de oportunidades económicas, la desigualdad social, la violencia en sus diversas modalidades y al legítimo deseo de lograr una reunificación familiar. En los mencionados países, se incorporan (en teoría) a la población económicamente activa, más de 360 mil jóvenes cada año. Sin embargo, sus economías únicamente generan 120 mil empleos nuevos, es decir, una tercera parte. Esta falta de oportunidades representa la principal motivación de los jóvenes para migrar. Un atractivo adicional es la diferencia en el salario mínimo, que resulta ser 10 veces superior en los Estados Unidos.
Sin duda, la gran aportación de la ONU en los últimos años es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Una de sus metas es, precisamente, que la migración sea “segura, ordenada y regular a través de políticas migratorias bien gestionadas”. El reto es mayor. Muchos países, México incluido, saben bien que los migrantes pueden ser agentes del desarrollo sostenible. No hay que olvidar que alrededor de 3% de nuestro PIB es conformado por remesas. A nivel global las remesas representan únicamente 15% de las ganancias de los migrantes. Es decir, 85% de las ganancias de una persona migrante permanecen en el país de destino. Puede haber un importante incentivo fiscal con consecuencias socialmente benéficas, si se incoporan las personas migrantes a la economía formal.
De las palabras a la acción. Un riesgo inherente a los procesos parlamentarios, sean locales, regionales o globales, es que los acuerdos alcanzados se queden en el papel. En el caso de los acuerdos multilaterales, pasar a la acción requiere no solamente voluntad política a nivel nacional, sino el acompañamiento y apoyo de agencias especializadas y de fondos para su ejecución. En este sentido, el PDI representa el primer esfuerzo subregional en el mundo para aplicar las mejores prácticas internacionales de migración, según los lineamientos del PPM. Además de contemplar todo el ciclo migratorio, en su esencia, trata de reducir los factores adversos y las condiciones estructurales que obligan a las personas a abandonar su país de origen.
No hay fórmulas para eliminar la movilidad humana transfronteriza, pero sí se cuenta cada vez con más evidencia que sugiere que el fenómeno se debe atender con un enfoque integral. El primer paso es lograr que la cooperación internacional sea la norma y no la excepción. Vincular el desarrollo del sureste de México con el bienestar y el crecimiento sostenible del norte de Centroamérica representa un cambio de paradigma que conceptualiza a la interdependencia como potencial solución de las deficiencias estructurales compartidas.
El segundo paso para lograr resultados exitosos es el acompañamiento de los organismos internacionales y las alianzas estratégicas. Con la participación de la nueva Red de las Naciones Unidas para la Migración se puede coordinar a las diversas agendas, fondos y programas de la ONU que se han comprometido a cooperar y brindar asistencia técnica. Se ha creado también un Fondo Fiduciario que administra la OIM, con pocos recursos aún, pero han surgido ya algunos países donantes. Algunos de esos recursos pueden canalizarse al PDI. Desde luego, todos estos esquemas de financiamiento deben someterse a rigurosos criterios de transparencia, rendición de cuentas y políticas basadas en evidencias. El reto del multilateralismo radica, pues, en desarrollar formas innovadoras para hacer que el trabajo en el terreno sea relevante para las personas.
Trascender los discursos y los posicionamientos diplomáticos implica el compromiso de llevar los planteamientos conceptuales a la acción. Cierto, las aportaciones de la ONU para México y Centroamérica en este complejo tema deberán traducirse en resultados concretos que demuestren el valor agregado de las soluciones multilaterales apegadas al derecho internacional, a nuestros principios de política exterior y los legítimos intereses nacionales. Todos ellos son también argumentos persuasivos para primero convencer y luego comprometer a los Estados Unidos para que colabore con el PDI. A todos nos conviene. Demostrar que los instrumentos multilaterales como el PMM se pueden adaptar y aplicar en el terreno representa también un gran impulso a favor de nuevas iniciativas y un rechazo a las amenazas y a las medidas coercitivas unilaterales.
En suma, el multilateralismo opta por los canales del diálogo, la cooperación y el entendimiento, no por la amenaza, la sumisión y menos aún la confrontación. Representa la vía idónea para atender los desafíos complejos de nuestros tiempos, como lo es la migración irregular. La migración debe ser opción de vida y no una necesidad que obligue a abandonar el país de origen. Como es natural, en estos temas los países tienen desacuerdos, políticas contrastantes y disímbolas. ¿Cómo acercarlas si no es por la vía del diálogo y la discusión colegiada? ¿Acaso será con invasiones, con aranceles?
El multilateralismo da la bienvenida a la diversidad de voces en esta y otras materias de relevancia global. Es el espacio más civilizado para defender la soberanía nacional, cooperando con otros Estados soberanos. Ni sometimiento ni sumisión. Es cuestión de enfoques: percibir a los millones de migrantes irregulares y a los miles de refugiados como una amenaza para la paz y la seguridad internas, o como una oportunidad para que se incorporen a los planes nacionales de un desarrollo sostenible.
Hay que reconocer que hoy México enfrenta obstáculos que difícilmente podrá superar por sí mismo. La migración es uno de ellos. En materia migratoria, ningún país puede gestionar efectivamente el fenómeno sin la cooperación de otros. La ONU ofrece un singular mapa de ruta para el desarrollo sostenible negociado por 193 países: la Agenda 2030. Al incluir en el contexto del análisis migratorio global los instrumentos arriba mencionados desarrollados por la ONU, se tienen referentes jurídicos, conceptuales y pragmáticos con un enfoque humanista y respetuoso de los derechos humanos para atender un fenómeno creciente y muy complejo: la migración en los tiempos actuales, y en los que vendrán.
Misión Permanente de México ante la ONU
